Queda una tarea pendiente y nada menor: ¿qué pasa con las cerca de 230 leyes que ya se aprobaron bajo el criterio anterior? El propio Consejo Fiscal ha planteado que el próximo gobierno debería evaluar acciones de inconstitucionalidad contra las normas con mayores vicios y mayor impacto fiscal
Por: Carla Mares
https://carlamares.com/
Hay un artículo de la Constitución que rara vez sale a relucir en la conversación pública, pero que en los últimos años le ha terminado costado al Perú decenas de miles de millones de soles: el artículo 79. Esa norma dice, en síntesis, que los congresistas no tienen iniciativa de gasto público. Están impedidos de presentar proyectos de ley que creen o aumenten gasto, o que dispongan de recursos públicos.
¿Por qué existe este “candado”? Porque el diseño constitucional reparte las funciones del Estado de manera muy clara: el Congreso representa, legisla y fiscaliza, pero es el Poder Ejecutivo —a través del Ministerio de Economía y Finanzas— quien administra la hacienda pública, calcula cuánto ingresa realmente al fisco y decide cómo se gasta ese dinero, según las necesidades y prioridades del país. Esta separación no es un capricho técnico: es una barrera de contención frente al incentivo natural de cualquier congresista, que es repartir beneficios inmediatos a cambio de votos, sin tener que responder por el costo ni por la fuente de financiamiento. Mientras que el MEF tiene la visión de conjunto —ingresos, deuda, reglas fiscales, compromisos de mediano plazo—, el Congreso, en cambio, vota ley por ley, sin esa mirada integradora. El artículo 79 existe, en el fondo, para separar el impulso político de corto plazo de la responsabilidad fiscal de largo plazo.
¿Cómo se rompió este “candado”? Por una cuestionable interpretación del artículo 79 que hizo el Tribunal Constitucional a finales de 2022. En ese fallo, el TC planteó una distinción bastante forzada: sostuvo que el Congreso no podía legislar afectando el gasto del año fiscal en curso, pero que sí podía hacerlo si el gasto impactaba en ejercicios futuros. Es decir, mientras la ley no tocara la caja del año corriente, el Congreso quedaba libre para comprometer el presupuesto de los años siguientes.
La distinción era insostenible por donde se le mirase. El artículo 79 no habla de «este año» o «los años que vienen», sino de “gasto público”, punto. Y, en la práctica, casi ninguna ley de las que aprobó el Congreso golpeaba el presupuesto del año en curso —eso hubiera sido demasiado evidente—; casi todas estaban diseñadas, precisamente, para activarse más adelante. Lo que es más peligroso aún, pues sus efectos se sienten cuando ya es políticamente muy difícil revertirlo.
Bajo ese paraguas interpretativo, el Congreso 2021-2026 aprobó cerca de 230 leyes con impacto fiscal. Citemos algunos ejemplos, solo para dimensionar de qué estamos hablando:
- Nivelación de pensiones de maestros jubilados a la remuneración íntegra de la primera escala magisterial, con un costo anual estimado por encima de los 8,000 millones de soles.
- Aumento de pensiones para personal militar y policial, calculado como la medida individual más cara de todo el periodo, con más de 14,000 millones de soles de impacto.
- Beneficios laborales para trabajadores CAS —gratificaciones y CTS—, con un costo permanente de alrededor de 3,000 millones de soles al año.
- Nombramiento de docentes y creación de nuevas universidades públicas sin evaluar capacidad presupuestal.
Cabe señalar una precisión importante, porque el tema no es “blanco y negro”: varias de estas causas son legítimas. Hay deudas sociales reales —pensiones que llevan años congeladas, trabajadores CAS en condiciones precarias que hace más de dos décadas esperan una regularización— y nadie debería pensar que esas demandas no tienen sustento. El problema nunca fue la causa; fue el método. Aprobar el beneficio sin evaluar seriamente su oportunidad, sin identificar con claridad de dónde saldría el financiamiento y sin respetar las reglas fiscales ni el límite de endeudamiento no es justicia social: es una promesa que otro tendrá que pagar, casi siempre sin haber sido consultado.
Y ese «otro» somos todos. El grueso de los ingresos del Estado peruano proviene de los impuestos que pagamos las personas y las empresas. Cuando el Congreso compromete gasto permanente —pensiones, planillas, beneficios laborales— sin decir de dónde saldrá el dinero, no lo está resolviendo por arte de magia: le está pasando la factura a alguien más. Esa factura puede llegar de tres formas: subiendo los impuestos, recortando otras partidas del presupuesto —normalmente la inversión pública, que suele ser la primera en sacrificarse— o, en el peor de los casos, tomando más deuda. El Consejo Fiscal lo ha explicado con una imagen sencilla: el Estado tiene un «espacio fiscal», es decir, un margen limitado de dinero disponible para gastar sin poner en riesgo sus cuentas. Cada ley de este tipo consume una parte de ese margen; y, según las proyecciones, si se suman todas las leyes aprobadas en los últimos años, ese espacio podría agotarse en la próxima década. En otras palabras: gran parte de lo que el país podría gastar en el futuro ya está comprometido de antemano, aunque cambien el gobierno o las prioridades. Eso implica una menor capacidad de maniobra para responder ante una crisis, menos recursos para invertir y, eventualmente, un ajuste que terminará pagando el ciudadano de a pie.
Pero algo sucedió hace apenas unos días, el Tribunal Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra una de estas leyes, y aprovechó el caso para hacer algo que pocas veces se ve: reconocer expresamente que su propio criterio de 2022 estaba equivocado y corregirlo (lo que en la jerga jurídica se llama “overruling”). El nuevo criterio, de carácter vinculante, es mucho más fiel al texto constitucional: la iniciativa de gasto es, como regla general, competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, y esa exclusividad cubre tanto el presupuesto del año en curso como el de los ejercicios futuros. Se acabó la distinción artificial que permitió la fiesta legislativa de los últimos años.
¿Qué viene ahora? El fallo no cierra el “candado” del todo, y eso es sano: reconoce que, de forma excepcional, el Congreso sí puede impulsar normas que impliquen gasto público cuando respondan a necesidades sociales básicas; pero condicionado a un proceso de coordinación obligatoria con el MEF, que debe evaluar el impacto fiscal y ayudar a identificar la fuente de financiamiento antes de que la ley exista, no después.
Es, en el fondo, formalizar lo que debió ser la regla desde siempre: ampliar derechos y cerrar deudas sociales es legítimo y necesario, pero solo es sostenible si se hace con números en la mano y no como un cheque en blanco.
Queda una tarea pendiente y nada menor: ¿qué pasa con las cerca de 230 leyes que ya se aprobaron bajo el criterio anterior? El propio Consejo Fiscal ha planteado que el próximo gobierno debería evaluar acciones de inconstitucionalidad contra las normas con mayores vicios y mayor impacto fiscal. No será un proceso rápido ni políticamente sencillo —cada una de esas leyes tiene un grupo de beneficiarios dispuesto a defenderla—, pero la alternativa es dejar que el país siga arrastrando compromisos que nunca debieron aprobarse de esa manera. El TC ha hecho su parte al corregir el rumbo; ahora falta que el resto del sistema político entienda que gastar bien no es lo mismo que gastar rápido, y que la responsabilidad fiscal no es un obstáculo para la justicia social, sino la única forma de que esta se materialice.
Abogada por la Universidad de Piura
Doctora en Derecho Financiero por la Universidad de Navarra (España) y en Derecho Tributario por la Universidad de Bolonia (Italia)
Docente ordinaria e investigadora a tiempo completo en la Universidad del Pacífico
Instagram: @carlamares.sicreo
Tiktok: @carlamares.sicreo
Facebook: @carlamares.sicreo
){kind=link}