Otro problema de la descentralización que se debe corregir y desarrollar la normativa son las relaciones de coordinación vertical y horizontal en la descentralización ya que ello tiene impacto directo en la gestión de gobierno. Vertical entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y entre los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales, entre las municipalidades provinciales y las distritales para efecto del presupuesto y las inversiones, así como los planes de desarrollo territorial
Por: Mg. Franz Portugal Bernedo
Han transcurrido más de 20 años del inicio del proceso de descentralización y la realidad muestra que es necesario, no solo evaluar el proceso, sino también, realizar las propuestas necesarias para resolver los problemas que se vienen acumulando sin que los gobiernos sucesivos ni el Congreso asuma su tarea de hacer que la descentralización avance y permita el desarrollo sostenible del Perú en beneficio de todos los peruanos.
Frente a esta situación es urgente que los descentralistas y regionalistas se pronuncien para presentar las tareas que tiene pendiente la descentralización en el país. En ese sentido propongo al debate la siguiente agenda de 12 temas.
En principio confirmamos, como descentralistas convictos y confesos, nuestro acuerdo estratégico con el objetivo de la descentralización, conforme lo establece el artículo 188 de la Constitución Política, que es “fundamentalmente el desarrollo integral del país”. Así como con el artículo 3 de la Ley de Bases de la Descentralización que propone su finalidad: “La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.” También con el artículo 4, inciso c) de dicha ley, que precisa que la descentralización es irreversible y que “El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.”
Suscribimos, también, los 5 objetivos de la descentralización establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización: político, económico, administrativo, social y ambiental, los que están desarrollados en su artículo 6.
Esta agenda para el desarrollo de la descentralización la proponemos al debate de los partidos y movimientos regionales, de la academia y todos los descentralistas que estamos identificados con la gran tarea de transformar el Perú.
- Contra el centralismo. Persistir nuestra lucha contra el centralismo que concentra en la capital los agentes políticos, administrativos, económicos, sociales y culturales que deciden respecto de las políticas públicas y privadas. Un proceso que succiona la riqueza que se producen en las regiones mediante diferentes mecanismos que las descapitaliza y debilita su desarrollo territorial.
- Contra el neocentralismo. El gobierno central ha desarrollado diversas formas de burlar la descentralización violando la normativa vigente al volver a concentrar recursos en la capital y, además, se han creado cerca de 2 mil “oficinas desconcentradas” de los ministerios y Organismos Públicos (OP) que le hacen paralelismo a los gobiernos regionales y locales y que cuentan con ingentes recursos y personal. Proponemos que se transfieran a los gobiernos regionales su personal y recursos económicos y de infraestructura. También exigimos que de una vez se descentralice el Ministerio de Cultura que hasta la fecha se resiste a hacerlo y se cree, además, un fondo para el desarrollo turístico que tenga como objetivo poner en valor nuestros restos arqueológicos a nivel nacional.
- Eliminar el clientelismo de los ministerios. Los gobiernos que han sido crearon un clientelismo con los recursos presupuestales no transferidos a los gobierno regionales y locales que administran los ministerios y que obligada a gobernadores y alcaldes a venir a Lima a mendigar financiamiento de sus proyectos de inversión. Ello ha generado graves casos de corrupción que incluye, también, la presidencia de la República y a los parlamentarios que hacen “gestiones” para conseguir parte de esta torta no transferida en el presupuesto anual. El MEF es el gran responsable de esta situación al permitir este mecanismo perverso que alienta la corrupción y el clientelismo.
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Inversión descentralizada. El principal responsable de ineficiencia de las inversión pública a nivel nacional es el MEF, primero, porque transfiere los recursos de inversión a mitad de año lo cual recorta la capacidad operativa de los gobiernos regionales y locales; segundo, retienen recursos de inversión en los ministerios que luego al término del año, al no haberlo ejecutado, transfieren apresuradamente parte de estos recursos a los gobiernos subnacionales generando un problema por el poco tiempo para ejecutar; tercero, las oficinas de inversión regionales deben contar con profesionales de alto nivel estables y con sueldos acordes con esta categoría y el MEF debe autorizar las partidas especiales correspondientes para este fin.
- Regionalización. Según la Constitución las regiones se forman por la unión de dos o más departamentos mediante referéndum, este modelo fracasó el año 2005 al no formarse las regiones mediante el referéndum que se realizó. El modelo de regionalización propuesto en el 2002 en la Ley de Bases de la Descentralización fue modificado por el Congreso de la República mediante la Ley N° 29379, publicada el 13 junio 2009, anulando las etapas y los referéndums, fortaleciendo las Juntas de Coordinación Interregional y señalando que las propuestas para formar regiones deben tener como documento orientador el Plan Nacional de Regionalización que nunca se formuló hasta ahora. Frente a ello la alternativa es constituir Zonas de Desarrollo Territorial (ZDT) en la cual participen los gobernadores regionales y el gobierno nacional de un determinado territorio para decidir sobre los proyectos de inversión interregionales con financiamiento del gobierno nacional (ministerios) y de los gobiernos regionales que genere dinámicas de integración reales.
- Mancomunidades Regionales y Locales. La mayoría de las mancomunidades regionales y locales están hoy paralizadas por falta de presupuesto lo que impide su funcionamiento y el cumplimiento de sus planes de inversión. Se debe incluir en el presupuesto nacional de cada año los recursos necesarios. Las mancomunidades son hoy un medio para articular proyectos de desarrollo conjuntos y son las bases para organizar Zonas de Desarrollo Territorial como medio para la planificación y desarrollo territorial descentralizado.
- Premio a la mayoría. Uno de los problemas en la gestión regional es tener un consejo regional adverso al gobernador que dificulta o bloquee sus decisiones. Inicialmente el presidente presidía el Consejo Regional lo que anulaba las posibilidades de fiscalización efectiva de los consejeros al ejecutivo regional y, además la norma establecía, que la lista ganadora tenia la mitad más uno de los consejeros. Esto se llamo el “premio a la mayoría” con el objeto de garantizar estabilidad política al gobernador. Posteriormente el Congreso modificó la norma para que el gobernador ya no presida el Consejo Regional en aplicación del principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de la Constitución y determinó que los consejeros elegidos representen a cada provincia del departamento, es decir, se eliminó el premio a la mayoría. La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, propuso volver al premio a la mayoría con el objeto de generar estabilidad política al gobierno regional, pero va en contra de la capacidad de fiscalización del Consejo Regional al ejecutivo regional, más aún cuando la norma no les da la fuerza necesaria a los consejeros para una fiscalización efectiva. La propuesta es mantener la representación provincial de los consejeros y fortalecer la capacidad de fiscalización del Consejo Regional, así como mecanismos de negociación y consensos entre ambos poderes regionales lo que implica modificaciones a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
- Agendas regionales. Los descentralistas apostamos por construir las Agendas Regionales (AR) como una estrategia de poder democrático y descentralizado que permita el desbloqueo del proceso de descentralización y su relanzamiento. La construcción de las AR significa un pacto social y político entre los actores regionales que se comprometen en una agenda para el desarrollo descentralizado y sostenible de su territorio en beneficio de todos. El pacto social y político es un acuerdo democrático entre las fuerzas productivas, sociales, culturales y políticas en cada región: gremios empresariales, productores agrarios, colegios profesionales, universidades, gremios sindicales y sociales, comunidades campesinas, asociaciones de los conglomerados comerciales. La Agenda Regionales es simultáneamente propuesta y organización, es participación y estrategia. Sin propuesta no hay norte y sin organización es imposible ejecutar una propuesta de desarrollo regional.
- Democracia directa. Participación ciudadana en las decisiones de gobierno nacional, regional y local es fundamental para garantizar el cumplimiento de una Agenda Regional aprobada democráticamente por la sociedad civil organizada. El ordenamiento jurídico de la descentralización creó un conjunto de mecanismos de democracia directa como es el Consejo de Coordinación Regional, el Presupuesto Participativo, el Plan de Desarrollo Concertado, entre otros; con la finalidad que las organizaciones de la sociedad regional y local puedan participar en las decisiones de gobierno y a la vez ejerzan la vigilancia ciudadana a dichas acciones de gobierno. Sin embargo, la normatividad no ha sido suficientemente precisa para que efectivamente cumplan su cometido, no hay un real participación de los ciudadanos en las decisiones del gobierno regional y local, es fundamental hacer las correcciones normativas en este caso.
- Relaciones intergubernamentales. Otro problema de la descentralización que se debe corregir y desarrollar la normativa son las relaciones de coordinación vertical y horizontal en la descentralización ya que ello tiene impacto directo en la gestión de gobierno. Vertical entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y entre los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales, entre las municipalidades provinciales y las distritales para efecto del presupuesto y las inversiones, así como los planes de desarrollo territorial. El marco legal debe ser obligatorio y específicas para estas relaciones. Del mismo modo en lo que respecta a las coordinaciones horizontales, es decir, las relaciones entre los sectores ya sea en el nivel nacional como en el regional y local. Las recomendaciones de la OECD son precisas en este sentido.
- Capacidades estatales regionales. Uno de los principales en el nivel regional es la ineficiencia e ineficacia de los gobiernos regionales por el bajo nivel de capacidades de gobierno ello se debe a la alta rotación del personal y la idoneidad para los cargos directivos del gobierno regional. El gobernador pone y saca al personal directivo y ello no permite el desarrollo meritocrático de la carrera del servicio civil regional. La norma debe establecer que las gerencias regionales sean ocupadas por gerentes públicos acreditados por SERVIR y el MEF debe dar los recursos necesario para este fin como establece la norma y no poner limitaciones, del mismo modo en el nivel de los directores regionales. Esta medida permitirá elevar las capacidades de gobierno, más aún cuando los partidos y movimientos regionales no formar cuadros con capacidades de gobierno como debería ser.
- Descentralización fiscal. La Ley de Descentralización Fiscal vigente fue pensada para implementarse una vez que se constituyan regiones mediante el referéndum, como eso no pasó la ley es inaplicable. Posteriormente se constituyeron varias comisiones para su estudio y formular las propuestas, pero el MEF y los gobiernos de turno se opusieron a la descentralización fiscal. Se propone aplicar la propuesta desarrollada por el Grupo del Banco Mundial que sostiene que las características del financiamiento de los gobiernos regionales están dadas por un proceso inacabado de descentralización fiscal que se caracteriza por una descentralización efectiva del gasto, aunque con la falta de claridad de las funciones de gasto entre niveles de gobierno y descentralización limitada de los ingresos. La propuesta es la siguiente: los gobiernos regionales tendrían los siguientes recursos: 1. Ingresos propios: Una sobretasa regional al impuesto a la renta personal basado en el criterio de residencia (4ta. y 5ta. categoría) 2. Coparticipación de ingresos: un porcentaje fijo de la recaudación del IGV con los gobiernos regionales. 3. Transferencia de igualación: transferencia para minimizar las desigualdades en el acceso y prestación de servicios públicos en diferentes regiones para fomentar la solidaridad y cohesión social. 4. Transferencias condicionadas: evaluación de todas las transferencias condicionadas y de capital para evaluar sus deficiencias.
Estas propuestas requieren de un nuevo pacto político y social de las fuerzas descentralistas que venga desde las regiones. Implica, asimismo un conjunto de reformas legales que dependen del próximo Congreso.
Para lograr replantear y avanzar en el proceso de descentralización es importante fortalecer los liderazgos regionales, los movimientos y las organizaciones de la sociedad tanto a nivel regional y local para enfrentar el centralismo puesto que solo es posible una descentralización para el desarrollo sostenible que beneficie a todos los peruanos si viene desde las regiones.
Franz Portugal
Sociólogo
Profesor de la UNMSM
Presidente del Instituto Gobernancia
Director del programa de radio PERÚ 2030